Jumat, 12 Desember 2008

PERGESERAN-PERGESERAN KEKUASAAN (LEGISLATIF-EKSEKUTIF)

Sebagaimana umum diketahui bahwa dalam rangka demokratisasi dan pembatasan kekuasaan, dikenal adanya prinsip pemisahan kekuasaan, baik secar horizontal maupun secara vertikal. Pemisahan kekuasaan secara horizontal dibagi dalam beberapa cabang kekuasaan yang dikaitkan dengan fungsi lembaga-lembaga tertentu. Teori yang paling popular mengenai ini adalah, pemisahan kekuasaan yang dikembangkan oleh Montesque, yaitu kedalam fungsi-fungsi legislatif, eksekutif dan yudikatif. Fungsi legislatif biasnya dikaitkan dengan peran lembaga parlemen atau “legislature”, fungasi eksekutif dikaitkan dengan peran pemerintah dan fungsi yudikatif dikaitkan dengan peran lembaga peradilan.
Menurut ketentuan UUD 1945 keseluruhan aspek kekuasaan Negara dianggap terjelma secara penuh didalam peran MPR, dan dari majelis inilah kekuasaan itu dibagikan secara vertical kelima lembaga tinggi Negara, yaitu Presiden, DPR, MA, BPK dan DPA. Apabila kita mengkhususkan perhatian kita kepada fungsi-fungsi legislatif, eksekutif dan yudikatif, maka disamping memperhatikan soal keberadaan MPR, kita juga perlu membahas keberadaan lembaga-lembaga Presiden, DPR dan MA. Sedangan BPK seperti diistilahkan Solly Lubis lebih menyangkut fungsi verifikasi/”akuntatif” dan DPA menyangut fungsi “konsultatif dan advisory”
Dalam rangka pembagian fungsi legislatif, eksekutif dan yudikatif tersebut, sebelum diadakan perubahan pertama terhadap UUD 1945, biasa dipahami bahwa hanya fungsi kekuasaan judikatif sajalah yang tegas ditentukan bersifat mandiri dan tidak dapat dicampuri oleh cabang kekuasaan lain. Sedangkan Presiden, meskipun merupakan lembaga eksekutif, juga ditentukan memiliki kekuasaan membentuk undang-undang, sehingga dapat dikatakan memiliki fungsi legislatif dan sekaligus fungsi eksekutif. Oleh karena itu, dalam praktek penyelenggaraan Negara dibawah UUD 1945 selama ini, berkembang aspirasi untuk lebih membatasi kekuasaan Presiden dengan menerapkan prinsip pemisahan kekuasaan yang tegas antara fungsi eksekutif dan legislatif. Fungsi legislatif dikaitkan dengan fungsi parlemen, sedangkan Presiden hanya memiliki fungsi eksekutif saja. Pokok pikiran demikian inilah yang mempengaruhi jalan pikiran para angota MPR, sehingga diadakan Perubahan UUD 1945 yang mempertegas kekuasaan DPR dibidang legislatif dengan mengubah rumusan Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat (1) UUD 1945.
Di pihak lain, cabang kekuasaan kehakiman yang berdasarkan ketentuan UUD 1945 memang ditentukan harus mandiri, makin dipertegas agar benar-benar terbebas dari pengaruh pemerintah. Untuk mempertegas hal ini, Ketetapan MPR Nomor X/MPR/1998 tentang Pokok-Pokok Reformasi Pembangunan Sebagai Haluan Negara telah menentukan agar fungsi kekuasaan yudiatif dan eksekutif dipisahkan secara tegas dalam rangka mewujudkan peradilan yang independen, bersih dan professional. Atas amanat ketetapan inilah kemudian pemerintah mengajukan RUU yang akhirnya disetujui oleh DPR-RI menjadi UU Nomor 35 Tahun 1999 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman.
Dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 35 Tahun 1999 ini, dualism pembinaan peradilan yang menjadi keluhan banyak ahli hukum selama ini, dihentikan dan pembinaan peradilan dikembangkan menjadi satu atap dibawah Mahkamah Agung dengan tetap memperhatikan keragaman sistem hukum yang berlaku. Selama masa, baik orde lama maupun orde baru praktek penerapan prinsip kemandirian kekuasaan kehakiman kita, harus diaui memang belum pernah memperoleh momentum untuk dipraktekkan dengan sungguh-sungguh. Sekarang, setelah masa reformasi, barulah kesempatan itu terbuka lebar. Oleh karena itu, dimasa-masa mendatang bangsa, kita memiliki peluang yang makin terbuka untuk menerapkan prinsip pemisahan kekuasaan eksekutif, legislatif, yudikatif itu secara tegas.
Pergeseran Kekuasaan Legislatif
1. Keseimbangan Peran Lembaga Legislatif Versus Eksekutif
Seperti disebut diatas, kekuasaan legislatif, selama ini memang tidak ditentukan secara tegas harus berada ditangan DPR. Dalam rumusan Pasala 5 ayat (1) lama malah dinyatakan “Presiden memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang dengan persetujuan DPR”. Hak inisiatif mengajukan RUU itu sifatnya hanya tambahan terhadap kewenangan pertama yang dimiliki oleh DPR dibandingkan dengan kewenangan utama membentuk undang-undang yang dimiliki oleh Presiden. Ketentuan demikian ini memperlihatkan kedudukan yang tidak seimbang antara Presiden dan DPR dalam bidang legislatif.
Dalam hal terjadi kemungkinan kedua, apakah dapat dikatakan bahwa RUU tersebut sudah dibuat secara bersama-sama atau apakah pengertian persetujuan bersama itu sudah terpenuhi meskipun pihak pemerintah jelas-jelas tidak menyetujuinya, tetapi kalah dalam pemungutan suara. Menurut pendapat saya, sudah seharusnya persetujuan bersama dalam persidangan itu dapat dianggap sebagai persetujuan yang bersifat institusional, meskipun suara yang menag adalah suara “oposisi”. Pengertian ini harus diterima, karena dalam sistem demokrasi, proses pengambilan keputusan memang harus dihadiri bersama, tetapi keputusan yang diambil tidak berarti harus memuaskan semua pihak. Sudah sewajarnya ada “take and give” dan bahkan ada yang kalah dan ada yang menang. Oleh karena itu, terhadap putusan yang sudah diambil bersama itu, Presiden yang kepentingannya dikalahkan dalam persidangan tidak perlu lagi diberikan Hak Veto untuk tidak mengesahkan suatu RUU yang sudah diputuskan oleh DPR dengan cara tidak menandatangani pengundangan RUU tersebut. Itulah sebabnya, maka dalam perubahan kedua UUD 1945, terhadap ketentuan Pasal 20 baru ditambah pula ayat baru, yaitu ayat 5 yang menegaskan bahwa dalam 30 (tiga puluh) hari Presiden tidak mengundangkan RUU yang sudah disetujui bersama, maka RUU tersebut berlaku sebagai UU. Dengan demikian Presiden tidak memiliki Hak Veto untuk menolak mengundangkan RUU yang sudah mendapat persetujuan DPR melalui proses pembahasan bersama pemerintah.
2. Implikasi Pergeseran Kekuasaan Legislatif ke DPR
Seperti yang dikemukakan diatas, secara hukum, pergeseran fungsi legislatif itu ke DPR membawa implikasi yang luas, baik terhadap cabang kekuasaan pemerintah, terhadap fungsi DPR, maupun terhadap kekuasaan kehakiman. Dengan terjadinya pergeseran tersebut, pemisahan fungsi legislatif, eksekutif dan yudiatif makin tegas dipisahkan satu dengan yang lain. Hal ini hendaknya disadari oleh semua pihak, dan bersiap-siap untuk melakukan penyesuaian yang diperlukan untuk melaksanakannya dengan sungguh-sungguh. Dengan demikian, dapat diharapkan bahwa rumusan-rumusan pasal UUD kita tidak berhenti menjadi kalimat-kalimat yang mati. Cita-cita Negara hukum Republik Indonesia adalah menjadi konstitusi sebagai sesuatu yang hidup, menjadi semacam “civil religion” sebagaimana konstitusi Amerika Serikat yan menjadi refrensi dalam kehidupan rakyatnya sehari-hari.
Diantara akibat pergeseran tersebut adalah :
a. Semua jabatan dalam pemerintahan harus dilihat sebagai jabatan pelaksana dan karenanya tidak dapat lagi diberikan wewenang untu membuat sendiri suatu produk peraturan perundang-undangan, kecuali dalam rangka “pouvoir reglementair”, yaitu kekuasaan untu mengatur yang lahir atas perintah atau atas kuasa undang-undang menurut istilah yang dipakai dalam UUDS 1950 ataupun Konstitusi RIS.
b. Format UU yang biasanya menggunakan kepala “Presiden Republik Indonesia…..,……Menetapkan…..” harus disesuaikan menjadi : “DPR-RI…..menetapkan……..”.
c. Alasan untuk menolak pentingnya memberikan kewenangan kepada kekuasaan kehakiman untuk menguji materi UU terhadap UUD karena pertimbangan tidak dianutnya prinsip pemisahan kekuasaan, tidak dapat lagi dipertahankan. Sekarang, dengan terjadinya pergeseran fungsi legislatif tersebut, kekuasaan kehakiman harus juga dilengkapi wewenang untuk menguji materi UU terhadap UUD. Keberadaan DPR sendiri harus pula mengalami perubahan cara kerja, disamping perlu melengkapi diri dengan segala kelengkapan yang dibutuhkan, termasuk misalnya akan kebutuhan tenaga ahli ataupun badan-badan pengkajian dan perancangan perundang-undangan yang bersifat tetap.
3. Format Undang-Undang Baru
Format naskah Undang-Undang selama ini selalu dimulai dengan kalimat kepala “Presiden Republik Indonesia dengan Persetujuan DPR-RI, menetapkan Undang-Undang Nomor……tentang……”. Kalimat demikian tepat karena berdasarkan ketentuan Pasal 5 ayat (1) lama UUD 1945 dinyatakan : “Presiden memegang kekuasaan menetapkan Undang-Undang dengan persetujuan DPR”. Akan tetapi, sekarang, setelah ditentukan dalam Pasal 5 ayat (1) bahwa “DPR memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang”, maka kepala kalimat tersebut diatas, sudah tidak tepat lagi. Dalam format UU yang baru sudah seharusnya kepala kalimat dirubah menjadi “Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, dengan persetujuan Presiden, Menetapkan Undang-Undang Nomor….tentang …..”.
Dengan demikian, Undang-Undang sebagai salah satu bentuk peraturan benar-benar ditetapkan oleh DPR sebagai lembaga legislatif, tidak seperti selama ini yang ditetapkan oleh Presiden. UU itu mempunyai derajat yang paling tinggi dibawah UUD. Yang dapat dianggap sederajat dengan UU adalah Peraturan Pemerintah yang merupakan pengganti UU. Sedangkat dibawah UU adalah Peraturan Presiden, Peraturan Menteri atau Peraturan Pejabat Setingkat Menteri seperti Peraturan Gubernur BI, Peraturan Kepala Kepolisian Republik Indonesia, Peraturan Jaksa Agung dan seagainya. Sebagai produk lembaga legislatif, UU mempunyai kedudukan yang tinggi. Bahkan ekstrimnya, menurut G. J. Wolkholf, dalam hal-hal tertentu UU itu sendiri dapat saja bertentangan dengan UU.
Harus diakui bahwa dalam ketentuan UUD 1945 sebelum diadakan perubahan, dasar-dasar untuk memberlakukan hak uji materiil UU tersebut memang tidak ada. Karena UU itu merupakan produk Presiden bersama-sama dengan DPR, maka institusi yang membentuknyalah yang seharunya berhak untuk mengubahnya ataupun menyatakan tidak berlaku. Dalam sistem pemisahan kekuasaan yang tegas, diadakannya hak uji materiil itu kepada kekuasaan kehakiman memang dianggap penting, karena dengan cara itu, kekuasaan-kekuasaan yang terpisah itu dapat saling mengendalikan menurut prinsip “checks and balances”.

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar